說史130909傑弗遜傳(34) 禁運法案

說史130909
傑弗遜傳(34) 禁運法案
朝日執筆

〈美國簡史番外篇〉: 天才傑弗遜和他的對手們(十七)1807《禁運法案》Embargo Act of 1807

前文再續,書接上一回。上回講到,英美之間對「中立貿易權」的不同理解,導致兩國關係日見緊張。就在這時,發生了「切薩皮克號事件」,英國戰艦的行為,完全視美國的主權和尊嚴如無物。事件引起美國全民的極大憤慨,傑弗遜命令駐英大使門羅向英國作出「嚴正交涉」,但卻遭到英國政府的冷待。傑弗遜憤然將大使門羅召回,以示抗議。

不過,英國政府對傑弗遜召回大使的行動,似乎並不在乎。就在門羅離開英國幾天後,1807年11月11日,英國頒佈了一條新的「樞密令」。在海上,所有以除英國外任何歐洲港口為目的地的船隻,均會成為捕獲的目標。也就是說,所有美國商船只能先到英國港口「完稅」,才能繼續將貨物運往歐洲各地。法國不甘示弱,立即作出作反制,拿破崙頒佈《米蘭勅令》,宣稱將會沒收一切來自英國及其殖民地港口的船和貨,甚至在公海上曾與英國船隻「有所接觸」者,均在捕獲之列。這令美國的商人左右為難,最慘的是,他們的船往往在海上被英國軍艦搜查敲詐過後(也就是「有所接觸」),還要擔心被法國人捕獲。

得知英法這個最新的動向,傑弗遜立即召開內閣會議,商討如何處理此一危機。擺在眼前的只有三條路,其一是按兵不動,什麼是也不做,但這樣讓對方為所欲為,等同是向英國投降。其二是與英國開戰。一直以來,傑弗遜的「反英」形象非常鮮明,現在舉國上下仇英情緒高漲,傑弗遜完全可以藉機向英國宣戰。不過,傑弗遜素來不尚武力。況且雙方力量懸殊,如此「寧為玉碎,不作瓦全」,雖然「有型」,卻顯然並非理性務實之舉。傑弗遜於是決定採取第三個辦法—- 對英法兩國實施禁運,斷絕與歐洲的一切貿易。不久一項相關的《禁運法案》就在議會中被提出,並開始展開討論。

其他閣員對總統的決定都表示贊同,只有財政部長 加勒廷對此表示憂慮。他認為短時間的禁運,他個人可以接受,國會也較容易通過。然而,若禁運一直持續下去,將對國計民生造成巨大的影響。若然如此,他本人更傾向痛痛快快地和英國打一場,無論輸贏,都足以對國內的輿論有所交待。這位「忠臣」在國會就《禁運法案》討論期間,寫信給傑弗遜總統闡明他的立場:「政府實施任何政策,造成的損失往往都會比預計大得多。政治領袖冒險插手管理別人的事,並似乎覺得自己會做得比別人更好,這一點尤其值得三思。」*** 他是在提醒他最尊敬的總統,小心不要讓政府過度膨脹,對「自由」造成損害。

傑弗遜當然明白加勒廷的苦心,但同時也認為「禁運」作為一種「和平的強制手段」,已是沒有辦法之中最好的辦法了。在加勒廷給他寫信的同一天,傑弗遜也向參眾兩院發表了一份諮文,游說議員們通過「禁運政策」。傑弗遜在該份諮文中指出,首先,美國必須秉承自華盛頓以來的「中立外交」原則,與英國交戰,等同捲入了歐戰的漩渦,這正是美國一直以來極力避免發生的事;其次,現在除了英國以外,法國同樣實施了損害美國貿易的措施,「禁運」能令英法同時失去美國的產品和市場,對兩國造成經濟壓力,「這是替代戰爭和投降的唯一手段」;其三,伯爾的陰謀雖然失敗,但卻為國內形勢帶來不安,此時實在不宜發動任何軍事行動。況且,自從「的黎波里之戰」後,美國的軍備已幾乎已消耗殆盡,而且也沒有任何添置軍需物資的預算,這些也確是實情。

在參議院的辯論過程中,有聯邦黨人試圖設法拖延法案的通過。然而,老阿當斯總統的長子,聯邦黨籍參議員 小阿當斯John Quincy Adams卻在這時主動表達對傑弗遜總統的支持,並成功說服他的黨友放棄「拉布」。結果,就在傑弗遜的諮文送抵的當天,參議院以22比6通過了法案,並在五小時內將法案送到眾議院。小阿當斯在幾個月後轉投了民主共和黨,後來更獲共和黨推舉參加大選,並成為美國第六任總統。

然而,有點讓人意外的是,在眾議院內主要的反對聲音竟是來自民和共和黨內部。自從拿破崙稱帝以來,民主共和黨對「法蘭西帝國」的仇視,比諸他們長久以來不滿的大英帝國,有過之而無不及。眾議院裏來自南部的民主共和黨大老,對傑弗遜的「禁運法案」表示反對,他們認為這完全是向法國「諂媚」的表現。本來已差點遭人遺忘的聯邦黨亦隨即跟著起哄,調侃傑弗遜始終還是對法國「念念不忘」。不過,支持總統的議員終究還是佔了絕大多數,1807年12月21日,也就是參議院通過議案的四日後,眾議院也以82比44通過了議案。

傑弗遜對法案得到如此大比數的支持,也感到非常詫異。後來著名的記者和歷史學家 阿當斯Henry Adams這樣描述傑弗遜這一次在議會的勝利:「只是提出了建議,沒有警告,沒有爭辯,也沒有宣揚,只是平靜地講出了事實……成功地讓國家進行了一次 “和平抗爭”的實驗。傑弗遜的勝利是一個奇蹟!因為沒有人不知道禁運的危險。一個自由的國族需要預知政府行為的動機和重大法案的後果,有智慧的人不可能容忍欺詐!」

法案的內容並不複雜,簡單來說就是除了「由外國政府武裝」的船隻外,禁止任何船隻由美國港口出發,駛往外國港口。法案沒有明文禁止任何船隻入境,但由於「准入不准出」,其實也間接等於禁止外國產品入口了。根據傑弗遜自己後來解釋,他提出「禁運」的真正目的是想保護美國的商船。英法兩國雖然肆意地捕獲往來船隻,但總有「不怕死」的美國商人,難抵厚利的誘惑,不惜在猛虎和惡鯊利齒縫中冒險。與其在外面讓人截獲,還不如我們自己先將他們欄住。否則若被英法捕獲的美國商船持續增加,則國內主戰的輿論也會持續升溫。對於兩大強權早已失去理性的爭鬥,美國實在奉陪不起!

傑弗遜希望以「禁運」來保護船主、水手和貿易商人,不過他們也正是反對禁令最為賣力的人。在他們的眼中,禁令的結果與總統所期望的正好相反,其對商業和航運造成的打擊,甚至比英法軍艦的抄截更大。出海固然要冒被英國軍艦捕獲的風險,但沒有貿易,卻連飯也沒得吃。

傑弗遜雖然向來強調「以農立國」,但在他的第一次就職演說中,就曾經提出:「我們必須全力發展農業,以及它最重要的助手──商業!」同時,更非常「現代」地提出了美國的「四大支柱產業」──農業、商業、工業、航運。這種提法固然有政治上「大和解」的考量,但也表明傑弗遜其實很清楚單靠農業不能支撐整個美國。事實上,南部和西部的農業區域已開始轉型,除了傳統的個體自耕農外,出現了一批擁有大量黑奴的大型莊園,種植的都是棉花等出口導向型作物。***商業、航運與農業之間確實已經密不可分。

相比起1807年,美國在實施禁運後的1808年,出口總額下跌了八成,進口額跌了六成。商業重鎮新英格蘭是重災區,僅紐約一地,已有近一百二十家公司破產,超過一千二百人因欠債而入獄。航運業所受的打擊也許更為致命,五萬多名水手和一萬名機械技工因《禁運法案》而失去工作,短短一年內航運業的純利損失高達1225萬美元,正好與不久前買入整個路易斯安的價值差不多。政府關稅接近零收入。航運業接近完全崩潰,曾經繁榮一時的新英格蘭港口,如康涅狄格的 紐哈芬New Haven,經過一百年後才回復原來的人口;麻薩諸塞的 紐伯里波特Newburyport,更是到了今時今日還沒有恢復當日的規模。

北方賴以為生的商業和航運固然一片死「寂/直」,南方的「支柱產業」—- 農業也同樣受到相當嚴重的打擊。除了乳製品外,當時美國幾乎所有的農業都是出口導向的。在《禁運法案》通過後僅僅三個月,小麥(糧食)價格已跌了四分之一,煙草(奢侈品)價格更跌了超過一半。相對於商業,農業屬於「低增值」產業,這樣的跌幅已足以要了農夫們的命。無論是南部的莊園主抑或西部的拓荒小農,同樣蒙受慘重的損失。因為即使他們肯按照賠老本的「市價」沽出,單靠美國的城市也沒有足夠的消費力,吸收產出過盛的棉花和煙草等經濟作物。

價格同時暴跌的還包括土地和奴隸等「生產資本」。在過去幾年,國外市場對農產品的需求飛速增長,農作物價格水漲船高。有很多農場主為了擴大產出,都作了巨額貸款以購買土地和奴隸。《禁運法案》生效後,資產大幅貶值,外國市場卻在一夜之間完全消失,這對農場主們來說,不啻是滅頂之災。連傑弗遜總統本人亦不能倖免。傑弗遜本來就不太善於經營,他的莊園向來也只有微利,又怎堪如今這一番的折騰?1809年當傑弗遜卸任總統時,其莊園累積負債已達二萬五千美元(折合今日近十億美元),這甚至成了傑弗遜晚年財困一個主要原因。

《禁運法案》無疑是一記「未傷人,先傷己」的「七傷拳」。現在自己受到重傷已經非常清楚了,那「傷人」的目的又能否達到呢?不同的文獻和資料記錄都表明,《禁運法案》在執行方面是成功的。1808年,當棉花的價格在美國跌了三分之一的同時,在英國卻上升了七成。工業產品的價格在英國下降了一成,按理在美國應該會上升。不過,事實卻正好相反,因為美國人根本沒有錢消費,貴價工業品即使割價也仍然滯銷。一年之間,英國的工廠因為缺乏原料,加上出口萎縮了足足三分之一,紛紛陷入困境,甚至倒閉。要求撤銷樞密令的聲音此起彼落,甚至令政府倒台,提前大選。

《禁運法案》似乎對英國真的產生了巨大的效果。然而,只是一年的光景,形勢卻出現了戲劇性的變化。就在1808年,原本臣服於法國的西班牙,爆發了反抗拿破崙暴政的起義。西班牙及其美洲屬地,很快就取代了美國,成為英國新的貿易夥伴。英國的商人和工業家,也很快就忘記了過去一年的匱乏困境。根據上面提到的歷史學家阿當斯計算,《禁運政策》對英國僅造成大約五百萬美元的淨損失,這對大英帝國這樣的超級大國而言,實在不痛不癢。

傷不了主要的目標英國,那次要的目標法國又如何?的確,由於缺乏制海權,長久以來法國及其殖民地之間的往來,都相當仰賴「中立國貿易」的協助。《禁運法案》通過後,法國同樣面對農產品滯銷,以及因原料缺乏而導致的工業衰退。小麥和葡萄酒的價格暴跌近半,棉花的價格卻成倍上升。

法國接連失去了英國、殖民地、美國,以至西班牙的市場,拿破崙大帝面對這個棘手的局面,採取了非常的應急手段。他決定加強對意大利的控制和掠奪,以彌補來自西線的損失。除了北邊和法國相鄰的一邊外,整個意大利都被嚴密的海關壁壘圍得密不透風。拿破崙與意大利王國「簽訂條約」,雙方「互通有無」,例如意大利以「合理價格」向法國購買大量(滯銷的)糧食、亞麻和絲綢,而意大利出產的呢絨和棉織品,則只能出口到法國。

透過對意大利的瘋狂盤剥,拿破崙總算是止住了國內的經濟衰退。另外,拿破崙還藉《禁運法案》之機發了一筆意外之財。他聲稱為了支持「好朋友」傑弗遜的禁運措施,派人到港口沒收了所有冒險到達法國的美國船隻。顯然,《禁運法案》對法國的影響同樣遠遜預期。

上述由《禁運政策》造成的國內外形勢,讓早已近乎銷聲匿跡的聯邦黨,獲得了死灰復燃的機會。畢竟,1808年正是大選之年。他們在報章上發文,指控「禁運政策」是以南方為基地的民主共和黨,意圖壓制東北商業中心的一個陰謀。
聯邦黨籍參議員,曾在華盛頓總統時期,擔任國務卿一職的 碧克靈Timothy Pickering,更發表了一封公開信,說傑弗遜根本就是拿破崙的傀儡,而《禁運法案》則是他替法國對付英國的工具。法案的目的就是要徹底消滅海運行業,讓向來賴此為生的新英格蘭陷入絕境。

在聯邦黨煽動性的宣傳下,不少受禁運措施影響而蒙受損失的商人、船東、水手和工人,接連組織遊行示威,要求終止《禁運法案》。僅1808年一年之內,傑弗遜就收到二百封反對禁運的請願信。聯邦黨人在匿名信中不斷用惡毒的文字攻擊總統,甚至有人在信中對傑弗遜作出死亡恐嚇。

傑弗遜堅持認為,禁運是戰爭以外應對危機的唯一手段,而戰爭卻是他一直極力避免的。在他的八年任期內,美國經濟相比「聯邦黨時期」大幅改善。他領導美國償還了幾乎全部的國債,同時賦稅卻下降了不少。除此以外,傑弗遜還開展了改善全國交通和通訊系統的建設工程。他不希望以上種種來之不易的成果,因為爆發戰爭而毁於一旦。