SENSE隨筆140710 舉步維艱的德國女總理

SENSE隨筆140710
舉步維艱的德國女總理
執筆人:蟬

撰寫此文時剛好巴西在世界杯準決賽創出輸球的歷史紀錄,球迷紛紛在網上惡搞,將聖保羅的耶穌像改成德國女總理 默克爾Angela Merkel的肖像。 除了觀賞球賽的“英姿”被借用惡搞外, 默克爾近年在歐洲政壇的一舉一動也備受傳媒關注。

默克爾與德國國家隊

默克爾與德國國家隊

德國對歐盟的影響力本來就很大,加上默克爾形象硬朗,更讓大眾留下深刻的印象。 這位研究量子化學的物理學博士雖然予人強者的印象,但作為德國首位女性總理, 在履行職務時經常遇到相當大的阻力與困難。 想知道當中的原因,先要理解一下德國的政治制度。

〈作為聯邦的總理〉
德國與很多歐洲國家一樣實行 聯邦制federalism。聯邦制給與各組成單位:州state相當大的自治權。 聯邦制的好處是容納多元性,各州政府保留諸如教育、警察、基建等重要權力。 而且州政府可以按照自身的特殊文化,如語言或宗教,嘗試推行一些特有或創新的政策,並在獲得良好效果後交由聯邦政治向其他成員推廣,以至在全國推行。

同理,聯邦制的弱點是難以推行全國性的、統一而重要的政策。 故此在某些國家,如美國,聯邦政府經常努力將各州的權力中樞化,削弱州政府的權力。 但這種美式的聯邦制在歐洲並不常見。

德國是一個實行議會制parliamentary system的國家。 議會是國家的立法機關,由選民透過選舉制度,投票選出議員,而議會則負責選出總理prime minister作為國家的行政首長。

對應於議會制,美國實行總統制presidential system,選民除了可以投票選出國會議員外,還可以直接選出國家的行政首長:總統president。

美國並未設有總理一職,但德國卻有總統。 德國的總統並沒有實權,一般和其他歐洲國家的總統一樣,是國家的官方“代言人”和親善大使,是國家元首而非政府首腦。 引用英國著名經濟學家 Bagehot的話:總統是國家威嚴的,而非效率的部分

〈議會的組成〉
德國的國會實行兩院制bicameral,像美國的參議院Senate與眾議院House of Representatives一樣,德國設有聯邦議院Bundestag聯邦參議院Bundesrat。但它們的角色卻與美國有著結構性的分別。

德國聯邦議會的議席數量並不是固定的,但至少得由598名直選議員組成,現時則設有631席。 聯邦議會除了是立法機關,還負責產生行政機關。 總理由聯邦議會選出後便會籌組內閣,並決定內閣部門的組成。

聯邦議會除了選出總理外,還負責監察總理的行政表現。 在實行議會制的國家,議會可以透過對內閣投 “不信任票no-confidence vote” 而將其罷免。*** 德國的聯邦議會雖然也可以免除內閣,但憲法卻規定該不信任議案必需為 “建設性不信任議案constructive no-confidence motion”,即必須先提出新的內閣才可以將原有內閣免職。 此舉令擔任德國總理職位的人能有較長的時間施政,像默克爾便由2005擔任總理至今。

內閣與議會在架構上互相監察並牽制,但實踐上卻經常並非如此。

在納粹之前的魏瑪時期,聯邦議會的前身:帝國議會Reichstag由十數個政黨所組成。 這種被稱為 極端多黨制extreme multipartism的狀況令政黨間難以組成穩定的聯合,導至政權極不穩定,行政能力嚴重削弱。

汲取了教訓,納粹後的議會逐漸演變成一個 “2+政黨制 two-plus party system”,議會的議席由兩個大政黨與數個小政黨組成。 接這種分佈組成的議會,內閣自然由兩大政黨聯合籌組,理應不會對同為執政聯盟的內閣進行過度的批評。

〈為人仿效的選舉制度:混合代表比例制〉
這種議會構成的狀況,與它的選舉制度有很大關係。 德國聯邦議會實行「混合代表比例制mixed-member proportional MMP

英國和美國實行的「簡單多數票First-past-the-post FPTP,由得票最多的候選人贏得選區席位。 FPTP對大的政黨較為有利,長遠似乎會令政治生態走向兩黨制。

在北歐和南美極為流行的是「比例代表制Proportional Representation。 比例代表制的目標是使議席的分配儘量反映得票的狀況

舉例一個小政黨獲得5%選民支持,便應該取得5%的議席。 對於在簡單多數票制中得票“過多”的黨派,越多的選票將令該黨派得到越多的議席,這不過是“浪費”選票。

然而比例代表制可能會令議會內出現過多黨派而難以組成內閣,故德國所採用的是一個混合方案。 簡單點說,在MMP的制度下,每位選民擁有兩張選票個人票用以選擇該選區的候選人;政黨票則用來選擇政黨。

左面是"個人票", 右面是"黨派票"

左面是”個人票”, 右面是”黨派票”

大概的計算方法是先將所有議席按政黨得票比配,然後減去在個人票中該黨所贏得的議席。如還有議席額度,則按該黨的代表名單順序當選。當中還有其他細節如補償議席等機制去分配位置,但原則上是一種混合型的比例代表制。

然而為了避免重蹈魏瑪時期的極端多黨狀況,德國議會設下最低得票門檻為5%,如果某黨派的得票低於5%,則無論個人票成績如何,都不能獲得任何議席。

MMP最早在德國聯邦議會實行,現已被多個地方如 日本、韓國、紐西蘭和泰國等議會採用。

默克爾於2005年國會選舉當選總理,該年共有來自5個政黨的議員進入議會,而且得票最多黨派亦未獲得過半數議席。 議席分佈令國會花費很長時間談判才能達至“大聯盟”並組成內閣,由得票35.2%的基督教民主聯盟CDU的黨魁默克爾出任首相。 而極得人望的前總理 施奈德Schroder因為所主持的社會民主黨SPD以34.2%得票屈居第二,只得從總理的位置退下來。
默克爾便是在這樣的內閣中工作,剛強能幹的她執政時其實處處受阻,難有作為。

參考:
《國家的常識》
《Countries and Concepts: Politics, Geography, Culture》(2012) Michael G. Roskin