SENSE隨筆141223選舉工程 與 選舉改革 (上)

SENSE隨筆141223
選舉工程 與 選舉改革 (上)
朝日執筆:選舉簡介系列(七)選舉系統工程Electoral Engineering與 選舉改革

〈重温功課〉
過去幾個星期為各位介紹過多種不同的選舉辦法。在講新的東西之前,我們不妨先回顧一下。
首先是「人類史上最簡單」的「單議席單票制SMS」,要最最最簡單的,就用「一輪複數決Plurality Method」。 這個方法在(熱愛賽馬的)英國還有個很貼切的名字—「鬥快過終點柱First Passing the Pole」!要確保「至少有一半人不反對」當選者嗎?稍稍麻煩一點,用「兩(多)輪決選制Two (Multi-) Round Off」吧!
然後是按各政黨得票率分配議席的「比例代表制PR」。 常見的分為兩大類,一種是香港立法會選舉地區直選用的「最大餘額法LR」;另一種「最高均數法GA」,則是澳門立法會直選議席的選舉方式。

SMS和PR就是現在世界上最普遍的兩種選舉制度。 除了可以分別獨立使用外,部分國家也會同時使用這兩種制度,這就是「混合制MS」了。 在MS之下,國會的議席通常會分成兩部分,一部分由SMS產生,而另一部分則由PR產生。 至於這兩部分的選舉之間,究竟是各自獨立,抑或是互有關聯? 由此又分成兩種不同的制度:兩部分選舉各自獨立的是「並立制MMM」;最終結果以PR選舉結果為指標的是「聯立制MMP」。

不過,以上的制度只能讓選民在同一場選舉中「投一票」,因此往往未能全面反映選民的「真實意願」。 使用「偏好排序法PVS」,選民就可以按喜好對所有候選人排序,這樣就能將其意願比較全面地表達出來了。 若在「單議席選區」,可以使用較為簡單,而效果卻類似「多輪決選制」的「排序複選制IRV」;若是多議席選區,則無可避免就要「痛苦一點」,使用「計數計餐懞」的「可讓渡單票制STV」了。

除了以上的幾種方法,還有一些現在已較少選舉使用的方法,例如「不可讓渡單票制SNTV」和「不可讓渡多票制MNTV」。 SNTV普遍認為容易滋生「黑金政治」,也會讓各種「利益團體」坐大,不利「公民社會」和「政黨政治」的健康發展;MNTV則常被個別「一黨獨大」的國家,用以控制選舉結果,是獨裁政權為其統治披上「民主選舉」外衣的常見手段。

之前介紹各種選舉制度時,已不止一次地提到,無論何種制度,其本身都不應單單被視為一種「行政安排」,而是一個能夠影響整個社會政治生態的「系統工程工具」。***
說是「工具」,也許並不太合適,因為這似乎暗示了由制度所帶來的某種效應或現象,是制度設置之初就「有心為之」。 然而,訴諸歷史,我們會發現幾乎所有現在的「先進民主國家」,其建國之初,或者草創包括選舉方式在內的各種制度時,其實都相當「懞查查」。

以美國為例,英式政治中的「兩黨相爭,人民受苦」,曾是一眾76ers 極度深惡痛絕的「弊端」,但在國會的SMS和總統制(當然也只能是SMS)之下,最後美國政壇也無可避免地呈現出「英式兩黨制」的格局。 或者應該說,在十九世紀甚至更早,歐美各「新生」或「重生」的民主國家,其各種制度誕生之初,建國先賢們都未必有足夠的洞見,預見「制度」力量之強大深遠,正如霍布斯描述的「利維坦Leviathan」一樣,本身就擁有不斷膨脹,控制一切的本能。 當然,大家都不會反對,這種力量的來源,顯然是制度中的不同持分者,在尋求自己最大利益時,彼此有機互動而激發出來的。***

〈理性選擇制度理論〉
既然「制度Institution」可以影響、模塑政治,甚至整個社會的生態,反過來想,若要將政治和社會塑造成某個「預想中的形態」,或至少是向某一個方向發展,是否可以透過制定某種制度的方式來達成呢? 尤其是經過多年對民主制度和現代國家生成和發展的觀察,不少人都相信,對各種制度與各種政治社會現象之間的對應關係,已具備相當的經驗和了解。這就是「理性選擇制度理論Rational Choice Institutionalism」了。當然,「理性選擇制度理論」的研究和指涉對象,涵蓋所有的「制度」,但由於本系列文章說的是「選舉」,所以下面簡介也會以「選舉制度」為主軸。

「理性選擇制度理論」有以下三個基本預設:
(一)選舉制度的改變,會模塑或改變選舉中各種不同「參與者Actor」的「誘因Incentive」。(實在非常之「經濟學」!)
(二)以獲得最多選票(或議席)為目的的政黨及候選人,均會對任何選舉制度的改易,作出相應的「策略性回應」。
(三)透過設計選舉制度,就能大體上塑造整個「政治系統」的基本結構,***** 例如「政黨系統」、「政黨策略」、「政治行為」,乃至「政治文化」等。

〈社會現實派理論〉
上述為「制度論」者的主要依據。 然而,卻有另一派意見,從根本上就不認同以上三項的「基本預設」,這種論調被稱為「社會現實派」。 這派理論認為,其實所有「政治行為」,皆不可以簡單地「模塑」出來,而是由社會上的各種「規範」、「價值」和「文化」,長久以來不斷地「雕琢」而成的。相對於「制度」,「文化」的力量要頑固得多。**** 因此,所謂的「選舉系統工程」成效非常有限。

「制度論」長久以來只在西歐之類的「現代民主」國家進行實踐,似乎頗有成效,只是因為這些國家的「文化背景」相若而已。 最典型的例子就是印度。印度由現代建國之初,其國會已實行英式的「單議席單票制SMS」,但並未如絕大部分實行SMS的國家一樣發展出「兩黨系統」,而是長期呈現「1+N」的格局,即議會內有一個大黨及大量小黨派,而且即使是該大黨,很多時也不能「單獨執政」,而要與其他小黨派結盟。這顯然並非SMS制度下的「預期狀態」。究其原因,就是印度有極為多元的民族、宗教和語言等「難以撼動」的文化因素。***

故此,「社會現實派」認為,所謂的「選舉系統工程」其實是本末倒置。「選舉制度」的設計,其實應該以反映社會上的各種差異和壁壘Cleavages為目的。*** 「制度改變」只能是「社會改變」的結果,而非原因;相反,在各種「社會因素」並沒有明顯變動的情況下,單純改變制度,效果極其有限。

況且,無論是新國家的「創制」,抑或舊國家的「修法」,任何新誕生的「選舉制度」,其實無非是「各懷鬼胎」的諸路人馬一番討價還價的產物。 其結果必然是諸般的妥協,甚至是一個「大雜燴」。由這樣產生的「選舉制度」,從一開始就不可能具有「宏觀的視野」,當然也不可能透過「選舉制度」改變社會什麼的。

上面的種種質疑當然都具有相當的現實基礎,但從學理角度看,「選舉系統工程」還是一個值得探討的課題。 尤其是在所謂「第三波民主化」之下,地球上一下子忽然湧現了一大批新生的「民主國家」。 她們部分是從「一黨威權」之下解放出來,蛻變成「民主的國度」;另一部分則是在超級大國崩潰後,自決獨立而(重新)建立的「新國度」。 她們都亟需尋求一個「符合國情」的選舉方式,以建構屬於自己的「民主政制」。*** 故此,「選舉系統工程」這個課題,經過了近百年「唔知有乜用」的狀態後,忽爾搖身一變而成為「顯學」。

先不論各種現實的限制,單就選舉制度的設計而言,本身就存在一個極大而根本的矛盾—- 如何在「建立有效管治」和「有效反映選民意願」之間作出取捨呢?
若從「建立有效管治」出發,首要就是制度必須有利於產生一個「執政黨」。*** 一般而言,「總統制」由於必然會產生「一個總統」,故此必然比「議會內閣制」的國家,較易產生「有效政府」。 同樣是「議會制」,採用SMS就會比PR較易產生議席過半的多數黨。 即使不得不採用PR,也可以透過調整各個變項,以盡量減低議會的「分裂」。 例如國會的總議席越少,每個選區的議席越少;還有採用對大黨有利的「餘額處理」辦法,都能有效減低議席「過分分散」。

當然,即使成功建立了政府,若要有效地施行管治,還要讓政府能夠較穩定地保持權力的合法性。舉例,即使是實行總統制,若採取的是「單輪複數決Plurality Method」,其權力的合法性就顯然不如「兩(多)輪決選Two (Multi-) Round Off」穩妥。 而在實行議會制的國家,多數黨(或多數聯盟)政府在議會中若然只是「勉強多數」,其施政亦必然是舉步維艱,政策推行也只能如履薄冰,深怕一下子「過了火」,會將個別黨員(在「黨紀」較差的SMS下)或盟友(在PR下的友黨)「迫反」,而落得個倒台的下場。

另一方面,若設計出來的制度,一味只是為要建立「強勢管治」,卻完全忽略選舉作為各種「利益群體」表態渠道的功能,那選舉難免被認為沒有足夠的認受性,甚至動搖社會整體的穩定。***
因此,一個選舉制度要能夠長久運行,必須能夠讓各種「少數群體」有發聲的空間。 尤其明顯的就是種族、語言、宗教等「命定少數」。若這類「命定少數」集中生活在某個地區,可以考慮實行「聯邦制」以解決部分的衝突。而為了適應「聯邦制」,就可能要實行「兩院制」,以便在全國範圍實行「民主多數決」的同時,各「聯邦主體」仍可以保有相對均等的地位。 不過,若這些「少數族群」分布廣泛,可能就只有議會規模較大,兼且不設門檻的PR,才能讓他們在議會中保持一定的聲音,有些議會(如台灣)甚至會為少數族群設立「保留名額」,以保證他們必然有若干議席。

此外還有就是性別平等的問題,在西歐和北歐國家這是一個非常重要的議題。 北歐諸國的國會議員性別比例是全球最平均的,基本上就是一半半。 這些國家實行的都是「名單比例代表制」,固然有個別國家會直接規定同一張名單上的男女比例必需相同,但大多數其實都是以「選舉習俗」方式運作。
例如冰島的各大政黨一般會在A選區以「男女男女男女……」方式排列候選人,在B選區則是「女男女男女男……」排列,違返「習俗」者會引來選民的反感。 由此選出來的國會議員自然就是男女各佔一半了。 既然如此重視「性別議題」,冰島出現全球第一個女同性戀首相,也就非常合理了。