SENSE隨筆150212選舉財務2之1

SENSE隨筆150212

選舉財務2之1

朝日執筆:選舉簡介系列(十)選舉財務Electoral Finance

 

上回講了「選戰」的模式和各種常見策略,還介紹了「民調」的「用法」。本篇則會討論另一個與選舉關係極大的課題──「錢」!「錢」實在是太重要了,而且,還越來越重要。搞政治要花錢,而搞政治中最花錢的,就是各級選舉的種種「競選活動」了。

下面的論述以「選舉財務」為主,但也無可避免會擴及「政治財務」。須知從政的最終目的無非就是取得最高政權,而在「民主政體」中,唯一合法的方法就是透過「選舉」,因此任何候選人或政黨都必然會盡可能將所有資源傾注在「選舉」之中,以打贏這場「決定性會戰」。說得直白一點,從政就是為了「贏出選舉」,因此,一切的政治開支,廣義而言都是某種「選舉開支」!

 

事實上,有關「選舉財務」,甚至是「政治財務」的討論和研究,過去二三十年,無論在學界和政界都越見熱烈了。究其原因,大概可以從以下幾個方面說起,而這都與「時代的改變」有關。

首先,當然是當今之世「錢」的力量越來越大。現代的財閥和跨國財團,無論在「絕對量」和「相對量」而言,顯然都比人類史上任何一個時期擁有更多的錢,而且,也比以往更捨得花錢「買政策」。從「民主」的理念出發,若選舉的勝負完全取決於金錢的的多寡,這顯然不是一個好的狀態。否則,大家拿銀行存摺出來秀一下分勝負就好了,何必搞一大堆工夫呢?這與香港的「一男子想法」是剛好相反的,我們的「主流意見」認為,「民主普選」會讓收入$14,000以下的人「佔盡便宜」,所以要以「均衡參與」的方式,加大「(有)錢(人)」在政治代表中的「權重」。不過,歐美「主流」的想法(至少是公開的說法),都是討論如何避免金錢對「民主選舉」,乃至整個政治體系,造成「過分的影響」。

 

所謂金錢對政治造成的影響,也分為「枱面」和「枱底」兩方面。因此,對「選舉財務」的規管,一方面固然是為了防止個別政黨和候選人,因為得到巨大資本的支持,而在選舉中獲得「不合理的優勢」,並令某些利益集團在「民主政治」中有過大的影響力。另一方面,也要盡量避免權錢交易的「黑金政治」,損害政治生態的健康發展。

 

第二個令「選舉財務」獲得重視的原因,就是傳統政團運作模式的衰微。自從十九世紀末二十世紀初,歐洲進入「民主時代」開始,就出現了一批以參與政治為職業的「專業政治人」,他們未必直接參與競逐或擔任政府公職,但卻是各種政黨和政團組織和運作的核心。

在近代歐州的政治傳統中,大多數現存的政黨,或者說是「有效政黨」(即有機會當選公職,而不是湊合鬧著玩的),通常都是所謂的「群眾性政黨」。也就是說,這些政黨有相當的群眾基礎,他們的黨員人數甚至不是以「多少個人」為單位,而是以人口的「多少個%」計算的。舉例說英國工黨的黨員人數就佔全國人口約3%,折合約二百萬。「黨費」向來是「群眾性政黨」(特別是左派政黨)收入的一個主要來源,二百萬黨員每人每年交一百鎊「黨費」也就是二億鎊。對一個全國性政黨也許不算很多,但也總算是「一筆錢」吧,對維持政黨的運作和發展非常重要。

除此以外,歐美等老牌民主國家的國民,還有相當穩定的「政治捐獻」傳統。也就是說,他們都明白到「搞政治」的其實都不是義工,也不應該是義工,他們是專業人員。運作政黨,籌劃競選等都需要有相當資金的支持。因此,支持一個政黨或政治人物,除了在選舉時把票投給他外,還會對他們作出常規性(也許是每年一千幾百塊)或特別性(例如大選的籌款)捐款。「政治捐獻」往往是部分歐美家庭「經常性支出」的一部分,這也是各政黨相當重要的收入來源。

 

然而時移世易,這種行之已久的「古典模式」已逐漸褪色。正如之前的篇章內多次提到,傳統政黨的影響力大不如前,黨員的「量」和「質」都有所降低,人數減少之餘,忠誠度也漸見下降。退黨的、拖欠黨費的黨員越來越多,即使是仍然留在黨中的,捐款數量也逐漸下降。故此,歐洲各國不少「百年老牌政黨」,都或多或少地面臨經費萎縮的問題。若大家仍相信,「政黨政治」是當前「民主制度」中較有效的運作模式,則必須要為各式政黨提供生存和發展的空間。面對「傳統」收入減少的現實,政黨難免要接受「大型金主」的資助,但又應如何避免金錢對政治產生「過大的影響」呢?若對財團捐款設立限制,又是否應向政黨提供其他獲取收入的途徑呢?這都是近二十年來討論不斷的課題。

 

另一個令「財務」課題受到關注的原因,則是所謂的「第三波民主化」。在上世紀九十年代初,地球上忽然湧現一批「新生民主國家」。這些國家不像西歐老牌民主國家一樣擁有深厚的「政黨傳統」,其國內政黨多是「威權時代」的「反對團體」轉型而來,規模有限,黨員人數也不會很多。*** 加上這些國家的經濟環境普遍不如西歐充裕,而「政黨」對這些國家的國民而言又是新生事物,一般而言,要依靠「黨費」和「公眾捐款」來獲得足夠資金顯然並不可能。也就是說,她們還沒有享受過「西歐行家」的「黃金時代」,由誕生的一刻就已經面臨著困境。因此,自然也需要思考「選舉財務」的問題。

 

當然對「選舉財務」以至「政治財務」的種種規定,幾乎從近代民主政體誕生之初己經存在,但上述的各種原因,卻令這個課題在近幾十年來得到更大的關注。需要就此訂立規則監管,這點殆無疑問。問題是,這些法規應該針對什麼對象呢?

 

最直接想到的規管對象,當然是各政黨和候選人,基本上就是從收入和支出兩方面加以控制。除了在競選期間的收支有所規限外,大部分國家對經選舉產生的公職人員(廣義上還包括非直接經由選舉產生的官員,例如總統委任的內閣成員),也有特別的限制。例如當選乃至卸任後若干時間不得收受捐款或餽贈,在私人企業任職也有限制。這是為了防止「延後利益」。也有些國家的規管會落到公司或機構層面,規定政黨及候選人不能收受「公司」或「公共機構」的捐款。部分國家的相關規定更為嚴密,甚至會落到一般的個人層面。個人層面的規限包括某些身分的人,例如公職人員,不能捐款予任何政黨或候選人。又或者限制個人捐款的上限。這些限制的目的都是為了減低個別人或機構的力量,對選舉產生「過大的影響」。

 

綜觀全球,針對「選舉財務」的規管方式,其實不外下面三大類。 第一類是對收受捐款和支出作出限制;第二類是基本上不作出限制,但要求所有財務狀況透明公開;第三類則是由國家對各政黨或候選人提供資助。

在上述三類中,第一類和第二類從規管哲學上是互相排斥的;至於第三類,邏輯上可與第一類或第二類並存,即是國家既提供資助,也容許政黨「有限制/無限制」地收取捐款,不過現實中一般與第一類並存較為常見。說實話,若果可以無限制地收受捐款,也沒有多少政黨會稀罕那一丁點兒的「國家資助」吧!這三種方法各有優劣。從正面角度來看,都符合了某些「公平」的價值,但反過來說,卻又都有可議之處。以下會對這三種方式作一個比較詳細的論述。

 

對政黨或候選人收受捐款或支出設定限制,從「保障公平」的原則出發,往往被認為是「釜底抽薪」的好辦法。這有點像賽馬的「讓磅」或圍棋的「讓子」。因為沒有人會懷疑「錢的力量」,故此直接對政黨或候選人的選舉收支作出限制,是最大程度地保證了各候選者之間的「財力差距」不會過度懸殊,以致掩蓋了其他「更重要的品質差別」!

 

然而,出乎意料的是,這一種「收支規管」的方式,並非世界主流。*** 全球大概只有三分之一的民主政體使用這種方式,主要集中在西歐的「老牌民主國家」;另外亞洲部分新興的民主國家,也使用這個方式。至於在美洲和非洲,則較為少見。個別國家即使設限,規限也不多,而且亦不甚嚴格。

對這種「規管收支」方式最主要的質疑,是這種限制其實有違反「言論自由」之嫌。這是「自由」和「平等」之爭!以「美國價值」為首的「自由派」,對重重限制選舉收支的做法不以為然。中文說的「言論自由」,其實說不上是對「Freedom of Speech」一個很好的翻譯,較好的翻譯可能應是「表達自由」。因為「Speech」並不限於口頭的「言論」,同樣也包括以「行為」等方式來表達意見。為什麼用口大聲喊「請投乜水一票」就可以,但用捐款來表達我對「乜水」競選某職位的支持卻要受到限制呢?在沒有直接對任何人構成傷害或損失的情況下,憑什麼要對我的「Freedom of Speech」作出限制呢?不過歐陸的政治理念一般較重「平等」,往往寧願犧牲「部分的自由」,也要盡量令整體達至更大的平等。這種對選舉的「收支規管」,正是一個非常典型的例子。

 

然而,這個以「公平」為目的的限制,往往卻被認為是對某一方較為有利的設定。一般都相信,這類型的「收支規管」模式,尤其是「限制支出不得超出某一數額」的規定,是對競逐連任的一方較為有利的。從邏輯上而言,競選規則限制越多,就對競逐連任的一方越有利。因為執政黨手握行政優勢,它的候選人大部分都是現任官員,知名度高,也有「政績」可賣,在議會制國家還能控制大選時機,可謂盡得「天時地利人和」。在野的挑戰者若想在短短的「競選期間」大幅拉近與在任者知名度的差距,並不是一件容易的事。使用「資本密集」的宣傳攻勢不失為一個可行之法,然而若對競選支出設定上限,等如間接禁止落後者用「銀彈攻勢」放手一搏的機會。情況就像賽車規定不准「開TURBO」,表面上所有參賽車都要遵守,非常「公平」,事實上明顯就是「屈」落後者「機」!這未免也有點說不過去。不過,歐陸政治界的「理性主義」則認為,容許無限量金錢的投入,只會造成「惡性軍備競賽」。可以預期,資本會「均勻流入」各政黨,故各政黨的相對政治力量,並不會有太大的改變。然而,將金錢的魔爪引入政治卻是一條不歸路,政黨從此將再不能擺脫「金錢的羈絆」,選舉也會(像大西洋彼岸一般)出現「惡質文化」!