SENSE隨筆150321 功能組別之源起

SENSE隨筆150321
功能組別之源起
朝日執筆
選舉簡介系列(十三)香港「功能組別」制度Functional Constituency System「功能組別」選舉之源起

上兩集我們簡略地介紹了香港自開埠以來,「直選」又或者說是「公眾選舉」的發展史。 本集我們會轉為講一種非常具有 “本土特色”的選舉方式──「功能組別Functional Constituency (FC)」選舉,也稱為「功能界別」或「功能團體」。 「Constituency」本是「選區」的意思,不過在這種選舉方式中,這些「選區」並不如普遍以「空間」劃分,也不是像歷史上曾出現的法國議會以「階級」劃分,而是「創造性地」以社會「功能Function」劃分

若果不算1883年那次「潔淨局」兩個議席的 “真普選”,「功能組別」選舉的歷史比直選還要早。 1985年立法局選舉引入「功能組別」議席,議會內首次出現官守和委任以外的議員,實可視為香港「代議政制」的先聲。*** 由這個制度出現至今,透過「功能組別」選舉產生的議員,一直佔據議會一半的議席,影響力不可謂不大。

不過,奇怪的是無論本地抑或外地研究選舉的學者,對「功能組別」選舉似乎都沒有多大興趣,在其出現頭二十年的光景中,相關的研究跡近於無。學者們之所以對此興趣缺如,最大的原因大概是,在起初一段相當長的時間,一直都不認為「功能組別選舉」是一個「選舉」!「不確定性」是「選舉」一個非常關鍵的「性質」,也是選舉研究的「魅力所在」。然而,當一個「選舉」的過程和結果,都「盡在掌握」(即俗稱「內定」)之時,這個選舉就很難按照一般「選舉研究」的邏輯、理論和框架去進行研究了。 況且,按照《基本法》第六十八條,「香港特別行政區立法會……最終達至全部議員由普選產生……」。 按照正常理解,會據此認為「功能組別」只是「過渡性安排」,研究價值自然較低。***

當然這其中還有另一個困難,就是香港式的「功能組別」選舉在當今之世非常罕見,對社科類尤其是政治學的研究者而言,缺乏「比較對象」是進行研究的一個大難題。 誠然,與香港式「功能組別」相似的「職業代表制Professional Representation」在歷史上例子不少。寬鬆一點的話,大革命前法國的「三級議會」實行的也是一種「職業代表制」,其劃分的「職業」分別代表「教士」、「騎士」和「其他所有職業」。(而且還實行「分組點票」,實在與今日香港的「功能組別」同出一轍。)在十九世紀末二十世紀初,也就是所謂的「第一波民主化」時代,歐洲不少議會內都曾出現過這類「職業(行會)代表制」產生的議席,但很快就退出了歷史舞台。

不過,也不要以為香港的「功能組別」真的是「天下無雙」,愛爾蘭的議會現時存在類似的制度。 愛爾蘭實行兩院制,其上議院Seanad Éireann有60席,其中11席由總理委任、3席由愛爾蘭國立大學畢業生選出、3名由都柏林大學畢業生選出,餘下的43則由「文化」、「漁農」、「勞工」、「工商」、「社會」五大界別選出。這簡直就是香港「功能組別」Crossover「選舉委會員」了!不過,愛爾蘭上議院的權力非常有限,它沒有提出法案的權力,也只能「審議」下議院交上來的議案,而且還沒有否決的權力。 最重要的是,雖然它已經如此「委曲求存」,但愛爾蘭人民還是覺得它 “篤眼篤鼻”, 故此「廢除上議院」已被本屆政府列入「憲政改革計劃」之中。 另外,斯洛文尼亞也有與愛爾蘭類似的設計。 至於像香港一樣,透過類似的「功能組別」方式產生的議員,竟然能與直選議員平起平坐,擁有同等權力者,恐怕就只有鄰近的「梳打埠」了!(在歷史上則有法西斯義大利、佛朗哥西班牙,還有修憲前號稱「萬年國大」的「中華民國國民大會」。)

不過,千禧年過後,學界研究情況稍為有變,有學者開始對「功能組別」選舉感興趣了。原因之一是他們發現,這個本來應只屬於「過渡性」的安排,原來可能會「過渡」至2046,而事實上,也不知不覺間運行三十年了。 之前的篇章也說過,一個制度存在運作越久,就越「頑固」,也越難被取締。 況且,「選舉研究」還包括「選舉」對社會和政治架構所造成的影響, 這個制度運行近三十年,對香港的政治生態必然造成相當大的影響,本身已是一個值得研究的課題。 而且,「功能組別」雖然「內定味濃」,但也不是鐵板一塊。不同界別的「選舉」之間,其實也因「政治微生態」的不同而有微妙的差異,其相互之間的比較研究,就已經能夠透視出點什麼來了。因此,有關「功能組別」選舉的研究,就開始相繼出現了。

要說「功能組別」在香港如何出現,大概得從香港開埠之初開始說起。 今日的香港常被人說是「官商勾結」,其實「官商勾結」一直是香港的常態。尤其是殖民地建立之初,政府能力有限,與財雄勢大的「怡和」、「太古」等大行「共同管理」這片土地實在理所當然。當時行政局的構成,多半是由政府各部門首腦兼任的「官守議員」,而其他席位(當然是委任),則不成文地為一個「怡和代表」、一個「匯豐代表」、一個「太古代表」,其他如「會德豐」級別的「二線行」一個代表,有時也有個別德高望重的行會大老(如律師、醫生)獲邀入局。
另一方面,這片地方98%人口是華人,自然有需要將華人菁英拉攏到建制之中。具體做法是先以「荷蘭水蓋」安撫之,若其位高勢大,不滿於 “爵勳虛名”,也可以考慮將之委任進「定例局」(立法局)甚至「議事局」(行政局),使其有接近權力中心、參知政事的機會。學術一點說,就是 金耀基等所提出,相當著名的「行政吸納政治」模型了。

於是,商人集團、專業領袖和地方菁英在這種運作模式下得到參政的機會。對於政府而言,所有問題都可以在擺上枱前,先關上門「協商定當」,然後才作「公開諮詢」和放到議會「討論」。 所有政策以此流程運作無礙,在社會上也鮮有阻力,行政立法關係高度融洽。這大概就是立法局會議安排在星期三,與賽馬放在同一天的原因吧!這樣就可以方便「同一批人」散會後一起到馬場聯誼,觀賞愛駒出賽了。 須知當時立法會的「效率很高」,往往一天之內就會完成幾個法案的「三讀」,根本不會出現如今的「馬拉松辯論」。

這種模式一直運作到上世紀的八十年代。在中英有關香港前途談判之時,中方就已經對這種「行政吸納政治」的運作模式相當滿意。況且,讓工商界和專業界的菁英領袖在建制之中繼續發揮影響力,也有助於提升他們對回歸的信心,有利政權的順利過渡。
然而,在《聯合聲明》中,指明回歸後香港的立法機關,必須「由選舉產生」。根據文獻和有份參與者的憶述,相關條文幾乎是最後才加進《聲明》之中的。 英方按照「西方世界」的邏輯理解「選舉」;但在中方而言,「選舉」因應各國相異的國情,並沒有所謂的「國際標準」。

不過,最先以「選舉」名義鑽空子的,其實正是港英政府本身。為了搶先為政權轉移後的香港定立「政制範式」,麥理浩在八十年代推動議會「民主化」,也就是說,最低限度議會內不能再有「委任議席」了吧! 然而,在議會引入「選舉議席」之時,如何能夠保證那些「傳統菁英」繼續擁有建制內的發言權,以維持多年行之有效的「行政吸納政治」體制呢?這一個問題,以非常直白的語言,表述於當年的「政改白皮書」之上。換言之,就是如何在開放「民主選舉」的同時,繼續保障「精英特權」!

最後想到一個「兩全其美」的辦法,就是建立一種特別的「選舉」辦法,只容許這些菁英參選和投票,這樣就能保證他們必然能夠被「選入」議會之中,成為議員了。因此,遂有「功能組別」的誕生。*** 從概念上而言,「功能組別」選舉其實就是把從前透過委任而晉身議會的各大利益集團代表,以「選舉」的包裝,讓他們的影響力得以在「民主化」議會中,制度化地延續下去。當然,從前是由督爺指派代表,現在則變成業界推舉,也算是一種「民主」的進步吧!

中方看到港英政府竟能創造出「功能組別」此等的「天才的選舉制度」,當然大為欣賞,並在不久後啟動的《基本法》草擬中照單全收。在《基本法》中加入「功能組別」的選舉辦法,首先就滿足了「聯合聲明」中有關「立法機關由選舉產生」的要求;另一方面能夠安撫當時「人心惶惶」的工商界,保證他們回歸後的政治話語權,而且,在面對「民主派」爭取「直選」的呼聲時,「功能組別」可以作為「委任」和「直選」之間的重要緩衝。最後敲定以「混合制」組成議會,「功能組別」與「直選」各佔一半,可謂左右逢源,確保香港社會在過渡期和回歸初期的穩定。

1985年的立法局選舉中,首次出現「功能組別」選舉議席。事實上,這是香港立法局歷史上首次引入「選舉議席」。當年立法局的35個議席分為三部分:11席為包括港督及其他官員在內的「官守議員」;12席是由「選舉團」分區以「多輪投票制」選出,「選舉團」的成員為各區的全體市政局(區域市政局)及區議會議員;最後12席就是由12個「功能組別」各自以不同方式選出的議員了。
歷經1988、1991兩屆,「功能組別」的議席及佔議會的份額不斷增加,「界別」的種類也有所擴充,至1995年回歸前最後一屆的立法局中,「功能組別」已有30席,佔議會內一半議席。(另外分別為20席「地區直選」及10席由全體區議員組成的「選舉委會員」選出。)「議會一半議席」的這個比例,自此一直沒有改變。
2012年立法會在增加5席「地區直選」議席的同時,也增加了5席新設的「區議會(第二)」(俗稱「超級區議會」)功能組別議席。立法會總議席增至70席,「功能組別」繼續維持佔50%(35席)的比例。

150321 說明:

  1. 1985年「選舉團」的12席中,有兩席分別由「全體市政局議員」及「全體區域市政局議員」選出,另外10席則由「全體區議員」選出。按照現在「功能組別」的分類方式,其實這12席「選舉團」議席也可算是「功能組別」。如此,則當屆「功能組別」比例將增至佔全體議席的42.1%。
  2. 1988年「功能組別」中新增「衛生界」(1995年改稱「衛生服務界」)及「會計界」,取代了兩個「委任議席」。
  3. 1991年開始,港督雖仍為立法局的「當然議員及主席」,但不再出席立法局會議,改為委任一名議員為「副主席」,負責主持會議。至1993年,港督不再擔任立法會議員,會議主席一職改由全體非官守議員互選產生。
  4. 1995年的選舉,將投票年齡由以往的21歲,調低至與中英兩國相同的18歲。彭定康政府該次選舉中將「功能組別」擴充成「新九組」,令合資格選民大幅增至106萬,佔「地區直選」選民的超過40%。「選舉委員會」10席由全體民選區議員選出,以今天的標準亦可視為「功能組別」,如此則「功能組別」佔議會比例為66.7%。
  5. 由於中方指由「彭定康方案」選出的1995年立法局是「三違反」,故拒絕讓該屆議會「坐直通車」。「香港特別行政區籌備委員會」並於1996年底,以「60議席60票制」方式,於60名候選人之中,選出60名「臨時立法會」議員,在回歸後的1998年立法會選舉前,行使立法機關職務。
  6. 1998年及2000年的「選舉委員會」組成與以往不同,並非由下級議會成員組成,而是按類似「功能組別」的「界別分組方式」選出。根據《基本法》,這個「選委會」的功能,除了選出第一屆立法會10席及第二屆立法會6席外,還包括在行政長官未實現「普選目標」前,選出特區行政長官。
  7. 2012年增設5席「地區直選」議席的同時,亦新增了「區議會(第二)」,即所謂「超級區議會」的「功能界別」5席。立法會議席總數增至70席。「區議會(第二)」界別的選民人數達320多萬,佔全體「地區直選」選民的93.3%。