SENSE隨筆150406功能組別之影響(上)

SENSE隨筆150406
功能組別之影響 (上)
朝日執筆:選舉簡介系列(十六)香港「功能組別」制度Functional Constituency System:「功能組別」的現況及影響

之前說過,「選舉研究」的對象除了是選舉制度本身、相關的規則,和各種相應的競選活動以外,其實由不同選舉制度所產生的政治及社會效應也非常重要。從「民主選舉」的學理出發,「功能組別」選舉自然「渾身上下都是破綻」。不過,正所謂「三十而立」,一個制度既然存在了整整三十年,並且長期佔據著一個地區「最高層級議會」一半的議席,則必然對這個地方的政治生態,包括議會運作、政黨發展、政策方向等方面,均會造成極大影響。

從1985年首屆「功能組別」選舉迄今,香港政治的確出現了不少變化。不過,要清晰地擷取到底哪些變化由「功能組別」導致,哪些不是,顯然並非易事。
在一般「大眾觀感」,或至少是「大眾媒體」的觀感中,「功能組別」議員予人的印象似乎只有兩個。一是這些議員都「極度偏袒工商界」,在議會中一直扮演著通過政府議案的「橡皮圖章」角色,是「保皇黨」;二是他們都「很懶」,經常缺席會議,即使出席也遲到早退,坐在議會中也只是「釣魚」或「打機」。
這種看法難免以偏概全。須知不同界別的組成結構有異,其中固然有「工商大腕」和「產業代表」,但也有「專業人士」甚至「勞工代表」。套用以往說過的「壁壘Cleavage」理論,他們顯然代表著不同的「階級利益」,說他們全都「偏袒工商界」也未必準確。況且,各界別的議員雖然都是由「選舉產生」,但選舉方式和選舉狀況也各不相同。同為「功能組別」,以「不同方式」產生的議員,其在議會上的表現也有明顯的差異。***

 

上述兩個觀感是否實情呢?經過學者對「功能組別」議員多年來在議會內各種「行為數據」(例如「出席率」、「表決取向」等)作出量化分析研究,發現有幾個比較明顯的現象。
首先是「功能組別」內各議員的「表現」差距極大。在「勤力」方面,部分「功能組別」議員甚至比直選議員的「出席率」還要高。他們大多屬於「專業人士」類別,而且其中不少也「交替當選」過直選議員,例如 郭家麒、張超雄等。除了「出席率」高以外,這些議員的發言、動議、質詢等在議會中的「作為」,也往往在全體議員中名列前茅。 另一方面,議會內「懶蟲」的頭幾位同樣由「功能組別」議員包辦,這類議員「出席率」往往低見個位數,而且出席也經常是以分鐘計,當然也不可能有多少會場活動了。他們甚至連「參與表決」的次數也偏少,就算「撳制」也多數是「棄權制」。

 

故此,說「功能組別」議員「較懶」實在是以偏概全。誠然,「功能組別」議員作為一個整體,其「勤力指數」與「直選議員」有相當差距,但這主要是因為部分「隱形人」將整體數據大幅拖低所致。也許正是由於「公眾觀感」不良的緣故,在2012年選舉中不少「冧莊」多年的「功能組別」議員都放棄連任,而換上一些較「勤力」的新血,例如自界別成立,即一直擔任該界別議員的「金融界」李國寶及「體育、演藝、文化及出版界」霍震霆,分別換成 吳亮星和馬逢國;而民建聯的 何俊賢及工聯會的 鄧家彪,亦在幾乎全無競爭之下,以32歲之齡當選「漁農界」及「勞工界」的「功能組別」議員。 經過「換血」後,近兩年「功能組別」的「整體數據」其實已提升不少。***

 

不過整體而言,我們可以大致認為,「功能組別」中「專業人士(個人票)」類別的議員,其在議會中的「數據表現」,與直選議員相當接近,而其他類別的「功能組別」議員,表現則相對「差強人意」。 一般來說,一個界別的選民人數越多,競選過程越激烈,則該界別的代表議員在議會中的表現,就與地區直選議員的「表現數據」越接近。反之則「越懶越hea」。***

 

第二個「功能組別」議員的明顯特徵,就是他們加入政黨的比率明顯較低。 本屆立法會的地區直選議員中,只有 謝偉俊一人在「政治聯繫」上報稱「獨立」,佔整體35席的不足3%。 然而在「功能組別」議員中,有12名為「獨立候選人」,佔超過三分之一。 若撇除那5席較特殊的「超級區議會」,比例更達40%。 這個「獨立議員」的比例,在以往「政黨政治」根本還未開始的立法局/會中更高。就算是1991年選舉開始出現諸如「港同盟」、「匯點」等「疑似政黨」之後,「功能組別」議員中一直相當穩定地有大約一半是沒有政黨背景的。

 

要解釋這個現象也許並不困難。首先,選舉規模及選民數量小,當然是個相當重要的原因。一般「功能組別」選舉中,單一界別選民的總數都不多,少的甚至只有一百幾十,多一點也不過一千幾百。「專業人士」類別的選民普遍算是多的了,但除了「教育界」有九萬多選民,其他的也大多只有一萬幾千。一萬幾千選民,其實不過相當於一個「區議會選舉」的規模。無獨有偶,區議員當中沒有政黨背景者的比例也相當高!這是巧合嗎?

 

我們要問一個最原始的問題:政客究竟為什麼要「入黨」,每年「大拿拿」交幾舊水黨費,又不知有何福利。可以說,「政黨」存在的「唯一目的」,就是為了「選舉」!當選區巨大,選民數量眾多,以個人之力自然很難處理大規模的選舉活動。於是,理念相近的政客就會組成「政黨」,發揮資源共享的「協同效應」,以獲取競選活動的最大效益。*** 不過,組成政黨後,在「成本分攤」的同時,撈到的「政治油水」也要與「黨友」分享,一得一失。 因此,既然「選區」規模較小,以個人之力也能處理的話,實在也沒有太大的「入黨」需要。這是第一個原因。

 

也許接下來說的第二個原因才是關鍵。又用回「區議會」為例,各區的區議員是由他們所服務的那個小小的選區,一萬幾千「街坊」選出來的。「街坊」就是他的「衣食父母」,因為若下屆得不到「街坊」再一次的支持,他就要失業了。故此,區議員的作為,無論從「政治倫理」抑或「物質現實」的角度,都理應以該區「街坊」的利益為依歸。另一方面,作為一個(像樣的)政黨,必然會有建黨理念,有黨綱,對不同公共政策領域,也會有既定的取向。這些都是以全港「整體利益」出發的「宏觀綱領」,而鮮有是以個別地方事務為著眼點的。若一個區議員同時也是某黨的黨員,難免就會遇上「價值衝突」的問題。若黨的取向會對該議員選區內的「街坊」造成損害,應該如何取捨?

 

同樣問題也存在於「功能組別」的議員身上,而且由於他們的「權力」更大,這種衝突往往顯得更為激烈。「功能組別」議員很多本來就是「社會菁英」,大概也不會太擔心「失業」問題。不過,作為最高層級議會的「尊貴議員」,其中涉及的「政治倫理」問題絕對不能迴避—既然「議員閣下」是由某界別的選民選出,則理應在議會中代表他們的利益。另一方面,作為一個政黨的黨員,亦有遵守黨紀,服從黨的理念和決策,在議會中投票的義務。在這種「雙重效忠」的情況下,若黨在關於某議案的投票決定,甚至是整體的政策價值取向,與該議員所代表的「界別」出現矛盾時,「手面又係肉,手背又係肉」,應該如何取捨呢?

 

2012年選舉有一個很好的例子。話說東涌居民 朱綺華老太太,以擔心興建港珠澳大橋將影響其身體健康為入稟理由,在公民黨的協助下,申請對工程進行司法覆核,結果成功「煞停」工程。 法庭的判決,還影響到另外五十個正在進行的「環境評核」項目。「工程界」當然直接受到衝擊。 2012公民黨創黨副主席 黎廣德參選「工程界」議席,在選舉論壇中即被窮追猛打同一個問題──「你公文袋做乜慫恿個阿婆搞停啲工程,搞到業界無工開?」黎廣德只能支吾以對。他結果落敗。

 

另外還有一個存在於議會多時的活生生例子—自由黨。 自由黨雖然也有若干大老曾透過直選殺入議會,例如 李鵬飛,田北俊和周梁淑怡,但自創黨以來,「功能組別」議席都一直佔該黨在議會中議席的絕大多數。例如2000年立法會中,該黨的全部8席均來自「功能組別」;至於剛過去的2012年立法會,該黨5席中也有4席是「功能組別」議席。稱自由黨為「功能組別黨」毫不為過,因此,該黨也最容易面對上面所說的「倫理衝突」。

自由黨本身當然也明白這個問題,是以在一段相當長的時間中,當出現該黨議員的界別利益與自由黨「集體意志」相左之時,「在特殊情況下」允許該議員申請豁免跟隨黨的「集體決定」投票。 例如2005年立法會討論室內全面禁煙法案,自由黨本身對法案是支持的,但代表「飲食界」的該黨黨員 張宇人對此卻表示基於業界利益,絕對不能讓步,堅決反對。自由黨容許其「豁免申請」。然而,這種「倫理衝突」並非個別情況,而是結構性問題。為了維持黨的「團結與和諧」,自由黨在很多重要的政策議題中,幾乎都必然有黨員申請豁免。這種情況讓自由黨淪為政圈甚至傳媒的笑柄—自由黨果然很「自由」!若果不能在議會中「共同進退」(沆瀣一氣?),還搞什麼政黨呢?

 

從政黨本身的立場出發,這也是一個兩難問題。尤其是香港議會的議席總數相對並不算多(以「立方根法則」為標準),每一席的比重都很大,非常珍貴。若強行要該議員違反「業界利益」以貫徹「黨紀」,即使該議員沒有被「迫反」而退黨,但要是因此令他在下屆選舉中連任失敗,失去寶貴的一席,整個黨在議會中的議席比重可能就已經「大幅下降」,這對黨本身而言也是一個沉重的代價。

 

2004年「功能組別」中「飲食界」的選舉突顯出「政黨」所面對的「兩難窘境」。民主黨當年派出資深區議員 陳樹英,意圖挑戰爭取連任的自由黨 張宇人。為了抗衡與大型飲食集團關係良好的張宇人,民主黨及陳樹英早於選前兩三年,已動員黨各區支部「樁腳」,爭取各區大牌檔、茶餐廳、「冬菇亭」等「街坊食肆」的支持,並協助其登記為「飲食界」選民。(該界別在2004年的登記選民比2000年增加近1,500個,增幅達40%。)一時間「星火燎原」,聲勢大盛,似乎爭勝有望。然而,就在2004年選舉前後,政府提出關於「室內全面禁煙」法例的諮詢,一時間成為飲食業界關注的焦點。

對於這個法案,無論是陳樹英所屬的民主黨,抑或是張宇人所屬的自由黨,均抱支持態度,認為應該立例於「室內全面禁煙」。然而,飲食業界普遍擔心這條法例若然通過,會對食肆生意造成重大影響,因此對各候選人於此法案上的取態,當然非常關心。 陳樹英在與民主黨黨中央幾經磋商後,最終決定服從黨的「集體意志」,對相關法案表示「不反對」;而張宇人如前所述,早已就有關議題向自由黨黨方「申請豁免」,對有關法案表示「堅決反對」!在這種生計攸關的「大是大非」面前,即使是「街坊街里」也很難「支持得住」了吧!選舉結果,張宇人以2,488票(63.75%)大勝,陳樹英只得849票(21.75%)。在兩大政黨的對決中,結果竟是甲黨由於「黨紀較為鬆散」,故此得以擊敗「黨紀較嚴謹」的乙黨,這究竟是什麼的政治邏輯呀?

 

到底這算不算「劣幣驅逐良幣」,我不敢說,但這次事件絕對是對香港發展多年的「政黨政治」的一大諷刺!「功能組別」制度的特殊結構,顯然對香港「政黨政治」的發展造成嚴重窒礙。事實上,「獨立議員」或「明黨實獨」的議員在議會中佔的比率越高,議會就會越「離散」,這對政府就法案進行游說和「箍票」也極為不利。這種「離散」,與「功能組別」的存在當然也有莫大的關係。